Dérer Miklós: Papírtigris a láthatáron, avagy egy vegetáriánus a húsevők között?

Az Európai Unió berkeiben egyre gyakrabban beszélnek a Stratégiai Autonómia szükségességéről. De mit is takar ez a törekvés? Erről olvashatnak Dérer Miklós új külpolitikai elemzésében.

Papírtigris a láthatáron, avagy egy vegetáriánus a húsevők között?

– Az európai stratégiai autonómiáról –

 

Joe Biden elnökségét az európai politikusok többsége nagy, bár a történelmi szükségszerűségekkel, a nemzetközi viszonyok változásaival tisztában lévő várakozásokkal fogadták. Nem csupán a Trump-i négy év rossz tapasztalatai, az előző elnöknek a transzatlanti kapcsolatokat, a NATO-t és Európát (az Európai Uniót) relativizáló és lekicsinylő szavai és lépései fogták vissza a lelkesedést az „America Is Back” hangzatos kijelentésekkel kapcsolatban. Az előző majd egy évtized amerikai külpolitikai lépései, az Obama-elnökség Ázsia-Pacifik térség felé fordulása (Asian pivot) is hűtötték az egyébként meglévő lelkesedést. Európában elkönyvelték, hogy nem lehetséges a kapcsolatoknak újra az „eredeti” vágányra állítása, az amerikai politika stratégiai váltásában Európa elveszítette a hagyományos kitüntetett helyzetét, és át kell gondolnia a „hogyan tovább” kérdéseit, ha szerepét és befolyását meg akarja őrizni a radikálisan változó nemzetközi rendszerben.

Az utóbbi hónapokban az említett várakozások tovább mérséklődtek. Az előzetes egyeztetések és konzultációk nélküli afganisztáni amerikai kivonulás meglepte és elgondolkoztatta a szövetségeseket. A régóta vajúdó, ám folyamatban lévő francia-ausztrál tengeralattjáró-üzlet hirtelen felváltása egy amerikai-ausztrál ügylettel az újonnan alakult AUKUS ausztrál-brit-amerikai védelmi egyezmény keretében pedig nemcsak a hoppon maradt franciákat döbbentette meg, hanem a többi európaiak is elgondolkozhattak a kooperáción és konzultációkon alapuló multilateralizmus Biden-i értelmezéséről.

Az eredmény pedig az lett, hogy itt Európában megértették az új washingtoni adminisztráció külpolitikai prioritásait: a Közel-Keleten és Közép-Ázsiában nem hajlandóak tovább megtámogatni a törékeny helyi államokat, valamint fenntartani több évtizedes aktív jelenlétüket ebben az Európával határos térségben. Ehelyett nagyobb, és az eddigi retorikai elkötelezettségen túli konkrét biztonsági erőfeszítéseket tesznek Kína ambícióinak visszaszorítására az Indo-Pacifik régióban. Amennyiben ez együtt jár az európai szövetségesek érdekeinek negligálásával, akkor vállalják annak ódiumát, hogy a cselekedetek és a fennkölt szavak ellentétbe kerülhetnek.

Ilyen esetekben tehát nem egyszerűen kommunikációs zavarról van szó a felek között, hanem – ahogyan Anthony Dworkin, az Európai Külügyek Tanácsának vezető munkatársa megfogalmazta - a multilaterális kooperáció eltérő értelmezéséről a geopolitikai versengésbe fordult világban: az Egyesült Államok történelmileg vonakodik alávetni magát olyan nemzetközi egyezményeknek és rendszereknek, amelyekben nem egyértelműen az irányító. És Európa, az egyre viseltesebb amerikai védelmi és biztonsági ernyő alatt élő szövetséges így kénytelen átgondolni a követendő biztonságpolitikát.

Az önálló európai védelem gondolata nem újdonság. Az európai integrációban résztvevő országok biztonsági és védelmi együttműködésének igénye és szükségszerűsége – különböző elnevezésekkel, úgymint szuverenitás, függetlenség, önállóság (self-sufficiency), felelősségvállalás (responsibility) - mindig is jelen volt a világháború utáni évtizedekben a politikai gondolkodásban. Az „európai stratégiai autonómia” fogalmát először az Európai Unió 2016-os Globális Stratégiája vezette be a „hivatalos” szóhasználatba, és ettől kezdve nyert polgárjogot a dokumentumokban és az általános szóhasználatban. A dátum fontos, mert jelzi, hogy az intenzívebb gondolkodás és tervezés nem az Európa, és különösen az Unió irányában mutatott Trump-i már-már ellenséges idegenkedésre, hanem az Obama-i „Asian pivot”-ra reagálva indult be.

A terminus eleinte elég nagy politikai vihart kavart – mind az Egyesült Államokban, mind pedig Európában -, hiszen egyesek határozottan a NATO alternatívájának állították be. Az atlantistább szövetségesek tartottak attól, hogy érvényesítése esetén csökkenhet Washington egyébként is megfogyatkozott európai jelenléte és elkötelezettsége. Ezek az aggódó hangok mai napig sem csitultak, bár a stratégiai autonómiának leginkább elkötelezett franciák is világossá tették, hogy Európa territoriális védelmének elsődleges felelősét továbbra is az atlanti szövetségben látják.

A másik mai napig vitákat kavaró kérdés a fogalom alapvető tisztázatlansága, az, hogy mit is takar. Teljes európai önállóságot („going it alone”), vagy egy „bizonyos fokú autonómiát”. Az európai államok mai napig nem tudták igazán pontosítani és egyértelműen körülírni a fogalom tartományát. Abban viszont egyre nagyobb a konszenzus, hogy olyan cselekvési képességet kell érteni alatta, amely „ha lehet partnerekkel együttesen, ha szükséges, egyedül” gyakorolható (the ability to act, together with partners when possible, alone when needed).

Ami az amerikai tényezőt illeti, természetesen nem hagyhatjuk figyelmen kívül a Donald Trump elnöksége alatt megromlott transzatlanti kapcsolatok hatását. Azonban említettük az Obama által kezdeményezett Ázsia felé fordulás szerepét is, amely az európai önállósági gondolkodás erősödéséhez vezetett. Nem hanyagolható el az a régtől fogva fennálló folyamatos amerikai nyomás sem, amely a közös védelemhez való nagyobb európai hozzájárulást, a védelmi kiadások és modernizáció szükségességét sürgette, bár Washington mindezt a NATO keretében képzelte el. Az Egyesült Államokban attól is tartottak, hogy szükségtelen duplikációk jönnének létre az atlanti szervezet és a külön európai organizáció viszonylatában. Mindezek összessége pedig a közös védelem gyengülését, Amerika és Európa távolodását eredményezné - hangoztatták washingtoni véleményhordozók.

Ezzel összefüggésben vetődnek fel a NATO és az elképzelt EU stratégiai autonómia viszonyának kérdései, az európai haderő illeszkedése a NATO-hoz, a Szövetség védelmi tervezésének összefüggései az Unióéval, illetve az Unió tervező kapacitásainak beágyazottsága a közös atlanti védelembe.

Nem hagyhatjuk figyelmen kívül a Brexit hatását sem. Nagy-Britannia kilépése az Európai Unióból az integráció legképességesebb katonai erejétől fosztotta meg a közösséget. A britek rendelkeznek a mai szükségleteknek leginkább megfelelő, missziós tevékenységekre rugalmasan bevethető, korszerűen felszerelt haderővel. Távozásukat mindenképpen ellensúlyozni kell, még akkor is, ha az együttműködési szándék - kölcsönös érdekek esetén - természetesen továbbra is megvan mindkét fél részéről.

Végül említeni szükséges az utóbbi egy-másfél évtizedben radikálisan változásnak indult nemzetközi rendszert is. A nagyhatalmak ellentétjeinek fokozódása, Kína szuperhatalmi ambíciói és Oroszország egyoldalú érdekérvényesítése az Európai Uniót arra késztetik, hogy befolyása és érdekei védelme érdekében erősítse globális szerepét és egyenrangú tényezőként jelentkezzen az alakuló multicentrikus világban. Az Uniónak – amennyiben hiteles geopolitikai szereplő kíván lenni – szükséges az önálló stratégiát képviselni és megvalósítani képes, a halványuló soft power befolyását visszaállítani alkalmas, hard power képességekkel rendelkező stratégiai autonómia. „Ha lehet, a partnerekkel együtt, ha szükséges, akár egyedül is”-szól az egyre hangosabban közösen vallott alapelv.

A biztonsági és védelmi területen alakuló stratégiai autonómiának – amennyiben megfelelően kíván funkcionálni – járulékos feltételei is vannak. A holland külpolitikai intézet, a Clingendael tavaly decemberben publikált jelentése négy olyan területet nevez meg, amelyet mindenképpen számításba kell venni: a politikai, az intézményi, a képességekkel kapcsolatos és a technológiai-ipari háttért illető dimenziókat.

A politikai-intézményi problémák megoldása azt igényelné, hogy az egység és a döntéshozatal különösen válságok esetén gyorsan és flottul működjen. Ennek pedig elsődleges akadálya a tagországok értelemszerű ragaszkodása függetlenségükhöz. A védelmi-katonai kérdések ugyanis par excellence szuverenitási kérdések, amelyekről az államok csak vonakodva hajlandóak lemondani egy közösség vagy egy felsőbb hatalmi intézmény javára. A szuverenitás-átruházás hiányában pedig a döntések elhúzódhatnak, és egyébként is eseti egyeztetéseket igényelnének (case-by-case). A válságok pedig nem képesek kivárni az akadozó „demokratikus” döntéshozatalt. Amit tehát európai szintre illene emelni. Ennek viszont további akadályai vannak, nevezetesen a fenyegetések és veszélyek országonként eltérő felfogásai és biztonsági prioritásai, valamint a stratégiai kultúrák különbségei az egyes államok között.

(Keményebb dió, és különösen a kisebb országok érdekeit és félelmeit érintheti a Clingendael javaslata arról, miszerint a három legnagyobb európai ország, Franciaország, Németország és az Egyesült Királyság – az úgynevezett E3 - vegye át a vezető szerepet a válsághelyzetekre történő gyors reagálásban. Ez az összeurópai megoldás egyúttal Nagy-Britannia bevonását is lehetővé tenné a brexit után, és megkönnyítheti a mindenképpen szükséges egyeztetéseket a NATO-val. Ami szintén egy jelentős megoldandó probléma, tekintve az EU jelenlegi NATO-ra ráutaltságát védelmi-biztonsági kérdésekben).

Jelen írás csupán felvillantani volt képes azokat a bonyolult és megoldásra váró kérdéseket, amelyek az elemzők és döntéshozók túlnyomó hányada részéről szükségesnek tartott európai stratégiai autonómiát övezik. Nyilvánvaló, hogy a célt nem lehet egycsapásra elérni, hosszabb folyamat eredménye lesz. Nem egyszerűen arról van szó, hogy milyen legyen az egyenruhája az európai haderőnek, mi legyen a vezényleti nyelv, ki legyen, kik legyenek a vezénylő tábornokok. Meg kell határozni az eddigi Közös Biztonsági és Védelmi Politikán messze túlmutató ambíciószintet, valamint a politikai, pénzügyi és katonai erőfeszítések kívánatos szintjét. De elsősorban a vezetési struktúrát és kompetenciát. Tehát intézményi szempontból van szükség hatalmas előre lépésre. Valamennyi jelenleg létező struktúrát integrálni vagy használni szükséges, lett légyen az EU, a NATO, a „hajlandók koalíciója” (coalition of the willing). Fokozatosan kell integrálni az egyes országok fegyveres erőit, figyelembe véve az érzékenységeket. Így talán létrejöhet a jelenlegi hatalmasokkal egyenrangú és egyenértékű globális Európa, saját autonóm stratégiával, – és elkerülhető lehet a címben jelölt két alternatívának legalább az egyike.