Dérer Miklós: Keleti partnerség

Az Európai Unió szomszédságpolitikájának központi eleme a Keleti Partnerség, amelynek keretében Ukrajnával, Belarusszal, Moldovával, Grúziával, Örményországgal és Azerbajdzsánnal alakult ki együttműködés. Hosszú évek kihagyása után idén decemberben került sor a Keleti Partnerség újabb csúcstalálkozójára.

Keleti partnerség

Magától értetődő, hogy minden államnak, szövetségnek, vagy integrációs képződménynek alapvető érdeke határai mentén, vagy azoknak közvetlen közelében a stabil, kiszámítható és biztonságos viszonyok kialakulása. Az erre képes államok és állam-konglomerációk aktívan igyekeznek is elősegíteni és a lehetséges mértékben fenntartani a számukra kedvező állapotokat. Ez a felismerés intézményesítette 2003-ban az Európai Unió Európai Szomszédságpolitikáját (European Neighbourhood Policy - ENP), amely különleges helyet foglal el a Közös Kül- és Biztonságpolitika kontextusában.

A szomszédságpolitika két területre fókuszál: Kelet-Európára és a Dél-Kaukázusra, valamint a Dél-Mediterráneum arab országaira - az ún. MENA-régióra (Middle East and North-Africa). A Nyugat-Balkán államai nem alanyai az ENP-nek, azokkal a bővítési politika keretében az évenkénti Bővítési Csomag -ok (Enlargement Packages) foglalkoznak. Tehát az Unió különbséget tesz a tagsági perspektívával közvetlenül rendelkező, és az azzal egyelőre nem biztatott szomszédállamok között.

Az ENP keleti dimenziója (Eastern Partnership) a szomszédságpolitika 2009-től körvonalazódó kitüntetett szelete. Az eredetileg részes hat ország – Örményország, Azerbajdzsán, Belarusz, Georgia (Grúzia), Moldova és Ukrajna – közül idén júniusban Belarusz az Unióval megromlott kapcsolatai miatt, és a kirótt szankciók elleni tiltakozásul, felfüggesztette részvételét a Keleti Partnerség programjában, amelynek célja az érintett régiókban a biztonság, a stabilitás, a demokrácia és a jogállamiság megszilárdítása, a politikai együttműködés és a gazdasági integráció fejlesztése az Európai Unióval és egymással. Ezek a törekvések új értelmet nyertek a 2008-as georgiai (grúziai) konfliktus, a 2014-es krími orosz intervenció, és azóta is időnként fellángoló, orosz beavatkozással terhelt ukrajnai polgárháború, valamint a ki-kiújuló ukrán-orosz háborús feszültség következményeképpen. Hasonlóképpen a nagorno-karabahi enklávé birtoklásáért 2020-ban kitört azeri-örmény háború szintén erősít(h)ette (volna) az uniós tagországoknak a régióra vetett figyelő tekintetét. A posztszovjet térség ezen szeletének bajait csak szaporítja, és hab a tortán, hogy valamennyi országnak – Belarusz kivételével – területi vitái is vannak Oroszországgal.

Azonban ne legyünk igazságtalanok. Az uniós szervezetek, „Brüsszel” – bármit jelentsen is ez a városnév az olvasónak – nagyon is érdeklődtek a kihívásokkal és fenyegetésekkel terhelt szomszédság iránt. Az Európai Bizottság, valamint a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő a 2020 márciusában meghatározott öt alapelv alapján idén már kidolgozott egy javaslatot az együttműködés fő prioritásairól. Ez az átfogó agenda célul tűzi ki a külkereskedelem, a növekedés és a munkalehetőségek felfuttatását, a gazdaságok összekapcsolódásának (connectivity) fejlesztését, a demokratikus intézmények és a jogállamiság erősítését, a zöld és digitális átmenetet, a nemek egyenlőségének biztosítását, valamint a befogadásra és elfogadásra képes társadalom kifejlesztését. (Látnivaló, hogy ezek a célok elsősorban a belső regionális stabilitás elérésének segítésére fogalmazódtak meg, és kevéssé foglalkoznak a külső biztonság romló feltételeivel.)

Ugyanakkor néhány ország – leginkább Németország, Horvátország és Portugália – más-más okokból az elmúlt négy évben blokkolta, hogy újra összehívhassák a Keleti Partnerség hatodik csúcstalálkozóját. Úgy látszott kívülről, hogy pozitív érdeklődés hiányában a régió elvesztette kiemelt szerepét a kül- és szomszédságpolitikában. Azonban az idei fejlemények, a lengyel-belarusz határon kialakult robbanásveszélyes helyzet és az ukrán-orosz konfliktus másokat is belesodródással fenyegető háborús hisztériája a vonakodókat is meggyőzte arról, hogy a kialakult helyzet nemcsak a regionális stabilitást döntheti még inkább romba, hanem - amennyiben nem lép - érinti az EU biztonságát, tekintélyét és befolyását. A lépéskényszer pedig cselekvésre ösztönzött, így végre a hónap közepén (2021. december 15-én) megtartották a régóta várt csúcstalálkozót.

Magától értetődő, hogy ilyen körülmények között a csúcsértekezlet a biztonsági kérdések megvitatását és a kihívásokra adandó válaszokat helyezte előtérbe. Ahogyan a litván védelmi miniszter-helyettes másokkal is összecsengő véleményben megfogalmazta a minap, az Európai Uniónak, amennyiben fontos geopolitikai szereplő kíván lenni, nem Afrikában – vagy tehetjük hozzá, az Indo-Pacific térségben – kell elsősorban szerepet vállalnia, hanem itt, a keleti szomszédságban, és a jelenlegi helyzetben biztonsági és védelmi kérdésekben is. Érzékeltette, eljött az idő, hogy a politikai üzeneteken túl még karácsony előtt egyértelmű politikai elkötelezettséget mutasson az Unió a térség, abban is elsősorba Ukrajna jövőjének biztosítására.

A Keleti Partnerség léte és problémái már önmagában is az európai egységesülési folyamat hiányosságaira és zavaraira utalnak. Az unió tovább fejlődése is indokolja, hogy a régió sorsának alakulása az európai politikai folyamatok középpontjába kerüljön, más aktuális kérdésekkel együtt. Az EU támogatása eddig is sokrétű és lényeges volt. Átfogta az uniós kompatibilitáshoz is szükséges reformfolyamatok támogatása mellett a pénzügyi támogatást, és a piacra jutást segítő támogatásokat is. A legfejlettebb, az integrációs közeledésben legmesszebb jutott országokat, az idén megalakult, és már társulási egyezménnyel is rendelkező Társult Trió államainak (Ukrajna, Moldova és Georgia) uniós kapcsolatai különösen fejlődtek, még az emberi érintkezések szintjén is. Azonban a sokszor emlegetett bővítési fáradság (enlargement fatigue), a térség geopolitikai, geostratégiai és geoökonómiai jelentőségéről egészen a legutóbbi időkig zajló belső uniós vita, valamint az orosz tényező minden segítőkészség és jóindulat ellenére jelenleg blokkolja a bővítési-tagsági perspektívákat. A másik három ország – illetve Belarusz nélkül csak kettő tartozik ide - Örményország és Azerbajdzsán demokratikus fejlődése pedig több vonatkozásban is megrekedt, erős autoriter tendenciák jelentkeztek mindkét államban, fegyveres konfliktusukról most nem is beszélve.

Az orosz politika befolyása továbbra is meghatározó a térség sorsának alakulásában. Oroszország a külpolitikát elsősorban geopolitikai versengésnek tartja. Történelmi és biztonsági okok miatt ezt a poszt-szovjet régiót Moszkva saját privilegizált érdekszférájának és befolyási övezetének – legjobb esetben is egyfajta ütközőzónának – tekinti, ahol nem kíván megtűrni idegen hatalmakat. Az Európai Unió és a NATO kiterjesztése erre a területre számára áthághatatlan vörös vonalnak minősül, ami természetesen korlátozza az itteni államok szuverén döntési jogait szövetségeseik és integrációs vonzáskörzetük meghatározásában. Az orosz politika felfogása szerint nagyhatalomként az itteniek választási szabadságába joga van beleszólni, pontosabban nem beleszólási vagy vélemény nyilvánítási jogosultsággal rendelkezik, hanem egyenesen vétójoga van. Ilyen körülmények között a klasszikus és immár hagyományos európai uniós felfogás, amely nem geopolitikai versengésben gondolkodik Európában, hanem egy olyan közös európai ház építését ambicionálja, amelynek egy demokratikus Oroszország is része lenne, nem igazán tud érvényesülni.

Az Unió azonban jól-rosszul igyekszik megfelelni a várakozásoknak. Első lépésként határozottan váltott, és egy multilaterális, az egész térséget illető megközelítést bilaterális irányba szándékozik vinni, nevezetesen a ’reformer’ és az ’autoriter’ tendenciákat mutató országokat külön kezelné, kiemelten az előzőeket. A Társult Triót alkalmasnak látja a mélyebb integrációra, a közös piacba, az európai jogrendbe és az uniós programokba történő teljesebb bekapcsolódásra. A politikai stabilitás és a reformok sikeressége érdekében szorosabb és kiterjedtebb biztonsági együttműködést preferálna, ebbe beleértve a hibrid fenyegetések elleni védelem erősítését. Egyúttal mindez együtt járna a reformfolyamatok határozottabb és konzekvensebb számonkérésével.

Mindezen célok találkoznak a Trió növekvő együttműködést és bekapcsolódást célzó törekvéseivel, bár nem elégítik ki a közvetlenebb tagsági perspektíva nyújtásával kapcsolatos várakozásaikat. Ukrajna újabb és szigorúbb Oroszország elleni szankciók bevezetését célzó javaslata sem kapott egyelőre zöld utat, mivel az Unió ezeket Moszkva esetlegesen bekövetkező további agresszív lépései esetére tartogatja.

A neves holland külpolitikai think-tank, a Clingendael úgy látja, hogy a Keleti Partnerséggel összefüggésben az Európai Uniónak három dilemmával kell szembesülnie: geopolitikai érdekeinek és a régióval kapcsolatos normatív elképzeléseinek az összehangolásával; a multilaterális és az unilaterális megközelítések helyes arányának megtalálásával; végül pedig az itteni elhúzódó konfliktusok és hibrid fenyegetések – általában is a kemény biztonsági kérdések – kezelésének mikéntjével.

Érdekes módon eleddig viszonylag kevés elemzés jelent meg a keleti szomszédsági csúcs eredményeiről, hozsannázás pedig alig. Ha a mindig pozitív záró kommünikén túli elérhető információk alapján felelnem kellene arra a kérdésre, hogy sikeres volt-e az összejövetel, bátran azt válaszolnám, hogy igen. Vagy nem. Illetve részben. Végül is tudjuk, hogy mi a puding próbája.

Dérer Miklós