Dérer Miklós: Se nem háború? Se nem béke?

Eheti írásában házi szerzőnk a szankciós politika nyomába ered. Mi a különbség szankció és bojkott között? Hatékonynak bizonyult-e történetileg a szankciós nyomásgyakorlás? Mely országok és szervezetek éltek leggyakrabban a szankciók eszközével?

Se nem háború? Se nem béke?

A szankciós politikák színe és visszája

A legújabb hírek szerint Peking a napokban három amerikai és kilenc kanadai kormányzati tisztviselőt tett feketelistára, megtorlásul az ujgur kisebbséget ért atrocitások miatt Kínával szemben kivetett nyugati szankciókért. A pekingi kormányzat ugyanakkor felszólította saját lakosságát, hogy bojkottálják azon nyugati textilipari cégek termékeinek a vásárlását, amelyek tiltakoztak ujgur kényszermunkások alkalmazása ellen. (A bojkott olyan ismert cégeket érint, mint az Adidas, a Burberry, és a H&M, többek között.) Kína egyébként ezt megelőzően európai és amerikai politikusokat is szankcionált, amit amerikai hivatalos körökben úgy értékeltek, hogy az ellenszankciók csak még inkább felhívják a nemzetközi közösség figyelmét „a folyamatban lévő népirtásra”.

Egy másik hír szerint, az Európai Unió és Kuba panaszkodott olyan terrorizmus-ellenes szankciók miatt, amelyeket még a Trump-adminisztráció vetett ki Havannára. Az EU fő problémája egyébként a szankciók „területen-kívüliségi” alkalmazása volt. Azt kifogásolták, hogy a szankciók nem csupán Kubát sújtják, hanem más országok kubai gazdasági kapcsolatait is akadályozzák, és ezzel „ellentétesek a nemzetközi joggal és az általánosan elfogadott nemzetközi kereskedelmi szabályokkal.” (A washingtoni szankciók különösen hátrányosan érintik a Kubába irányuló spanyol turizmust, ezért nem véletlen, hogy hogy két spanyol származású EU-tisztviselő vett részt az erről szóló közös EU-kubai video-beszélgetésben.)

Szankcióból háborúba

A szankciók és ellenszankciók hatásainak megértéséhez menjünk egy keveset vissza a történelemben.

A második világháború tulajdonképpen Ázsiában, a Csendes-óceáni térségben, a Japán Császárságnak a harmincas években folytatott agresszív terjeszkedésével indult el. Mandzsúria 1931-es elfoglalása, Kína 1937-es lerohanása - és különösen Indokína elfoglalása az 1940-es francia összeomlás után - az Egyesült Államok egyre határozottabb nem háborús célzatú büntető és a további japán terjeszkedést megakadályozni próbáló ellenlépéseit váltotta ki.

A Roosevelt-adminisztráció büntető szankciókkal teljesen leállította addigi olaj- és vashulladék eladásait a szigetországnak, megkezdte az indonéz olaj felvásárlását, hogy megakadályozza az ebben érdekelt japánok hasonló törekvéseit, valamint követelte Indokína és Kína kiürítését. Tokió tudatában volt annak, hogy amennyiben nem teljesíti az amerikai követeléseket, Japán ipari termelése összeomlik és regionális ambícióinak is annyi. Amennyiben viszont teljesíti azokat, teljesen amerikai befolyás alá kerül, és elveszítheti nemcsak nagyhatalmi státusát, hanem szuverenitást is.

A források azt bizonyítják, hogy Japán eredetileg nem szándékozott háborút viselni az Egyesült Államokkal, és arról is meg volt győződve a tokiói vezetés, hogy még az amerikai fennhatóság alatt álló Fülöp-szigetek elfoglalása esetén sem várható ellencsapás. Úgy ítélte meg, hogy amennyiben nem jut hozzá az egyébként szerződésekben biztosított életbevágó nyersanyagokhoz, teljesen kiszolgáltatott helyzetbe kerül. Ezért -meglepetésre - a háborút választotta a kapituláció helyett.

Az amerikai embargó és szankciók tehát - ha úgy tetszik - nem voltak sikeresek, sőt, „kétségbeesett” lépésre ragadtatták, tovább radikalizálták az agresszív japán politikát.

A fenti - talán extrémnek tűnő - példa klasszikus esete annak, hogy egy ország alapvető érdekeit érintő szankciók katonai választ vonhatnak maguk után, még abban az esetben is, ha a szankcionált ország gazdaságilag-katonailag gyengébb pozíciókat foglal is el a nemzetközi rangsorban.

A szankciók tarka világa

A szankció (egy szkeptikus elemző szerint a háború hasznos, bár téves alternatívája) a blokáddal és embargóval egyetemben a katonai akción kívüli, azt elkerülendő célból alkalmazott legkeményebb büntető/ellenséges/figyelmeztető intézkedés egy állam, vagy államok közössége, esetleg más intézmény részéről egy másik állam, más intézmény, vagy egyes személyek ellen. (A szakirodalom számontart ezen „negatív” szankció mellett „pozitív” (?!) szankciókat is, mint például ünnepi megemlékezések, hivatalos dicséretek, előléptetések, valamint jutalmak, bónuszok, díjak és címek.)

Egyébként a szankciókat nem szükséges minden esetben aktiválni ahhoz, hogy hatásosak legyenek.

A szankciók irányulhatnak a banki-pénzügyi szektorra, a kereskedelemre-szállításra, egyes iparcikkekre, nyersanyagokra, jelenthet utazási-beutazási korlátozást. Lehet politikai természetű is, irányulhat egyes állami viselkedések megváltoztatására is. (Ember jogok betartásának számonkérése, demokratikus „visszacsúszás” korrigálásának célzata, biztonságot veszélyeztető cselekedetek szankcionálása stb.) Természetesen válaszlépéseket válthat ki, kereskedelmi háborúskodásba torkollhat. Mivel egyedül nem hatékony, más államok és szervezetek bevonásával is járó, tovagyűrűző folyamatokat válthat ki, ami pedig a továbbiakban vitákat is eredményezhet az alkalmazás mikéntjét és időtartamát illetően, az egységes fellépés hiányának, az érdekek összeütközésének minden zavarával.

A szankciók hatékonyságának megítélése – a végső sikerességről nem is beszélve – állandó vita tárgya. Mint ahogyan az is, hogy valójában a megcélzott ország politikáját, elitjét, vállalatait sújtja-e, avagy a lakosság egésze, vagy egyes csoportok, akár szándékolatlanul is, a fő érintettek. Az a kérdés is gyakorta felmerül, hogy a célország esetleges politika-váltását valóban a szankciók okozták-e, azok következménye volt, vagy más folyamatok eredményezték. Más oldalról viszont a szankciók ellenkező hatást, egyfajta dacreakciót is kiválthatnak, különösen, amennyiben magas státusú állam, nagyhatalom, vagy egy ereje teljében lévő entitás ellen irányulnak. Esetenként több, mint jogosan merül fel a kérdés: vajon nem követnek-e a szankciók túlságosan ambiciózus célokat, és a kevesebb, jobban célzott, szelektív korlátozások nem lennének-e célravezetőbbek? Minden körülmények között ragaszkodni kell fenntartásukhoz, még abban az esetben is, ha láthatóan, sőt feltűnően nem sikeresek, nem érik el a céljukat? Ugyanakkor az is vitatott, hogy valóban a legérzékenyebb pontokra szükséges irányulniuk a szankcióknak.

Megannyi jogos, megfontolandó felvetés.

A vezető szankcionálók

Az ENSZ Alapokmány VII. fejezetének 41.cikke rendelkezik a szankciók nemzetközi jogi lehetőségéról. Eszerint:

„A Biztonsági Tanács határozza meg, hogy milyen fegyveres erők felhasználásával nem járó rendszabályokat kíván foganatosítani abból a célból, hogy határozatainak érvényt szerezzen és felhívhatja az Egyesült Nemzetek tagjait arra, hogy ilyen rendszabályokat alkalmazzanak. Ilyeneknek tekintendők a gazdasági kapcsolatok, a vasúti, tengeri, légi, postai, távírói, rádió és egyéb forgalom teljes vagy részleges felfüggesztése, valamint a diplomáciai kapcsolatok megszakítása.”

1966 óta a Biztonsági Tanács 30 szankciós rezsimet állított fel, főként afrikai országok problémáinak megoldását elősegítendő. Vagyis nem büntető célzatúak, hanem a békés átalakulások elősegítését, az alkotmányellenes változások megakadályozását, az emberi jogok védelmét, és a fegyverzetek non-proliferációját szolgálják. Minden esetben annak egyre határozottabb figyelembevételével, hogy a szankció célországának is vannak jogai, amelyeket figyelembe kell venni.

A jelenleg érvényben lévő 14 ENSZ szankciós rezsim konfliktusok megoldásának támogatását, a nukleáris fegyverek elterjedésének megakadályozását és a terrorizmus visszaszorítását célozza. Magában foglalja a békefenntartás. békeépítés és béketeremtés feladatait is, kormányzatok és régiók támogatását, a békés átalakulás érdekeinek szolgálatát.

Az Európai Uniónak – lévén nem globális katonai hatalom – a legfontosabb és legkeményebb büntető eszköze a szankciók alkalmazása. Ám mivel diplomáciáját és nemzetközi kereskedelmi-gazdasági- pénzügyi politikáját kemény hatalmi eszközökkel (hard power) nem tudja alátámasztani, egyedüli kivetőkénti alkalmazása leginkább „ugrás a sötétbe”. más hatalmakkal és szervezetekkel együttes szankciós politikája viszont sikereket eredményezhet. Bár Brüsszel az utóbbi évtizedekben nagyon aktív szankciós politikát folytatott (Myanmar, Belarusz, Líbia, Oroszország, Irán, Szíria, Észak Korea), nehezen kezelhető problémákat okoz, hogy a szuverén tagországok nem minden esetben tartják magukat a közösen elhatározott politikához.

Miután a katonai akciók indítása bel- és külpolitikai okokból egyre nehezebbé vált, és sikerességük is hosszabb távon megkérdőjeleződött, az Egyesült Államok globális politikájában a szankciók alkalmazása első helyre került, mint a fegyveres megoldások helyettesítő eszköze. Az utóbbi években szinte már csípőből szankciókat (legtöbbször egyoldalúakat) alkalmaztak minden fáradságos diplomáciát igénylő esetben, terrorizmus minősítés okától a nukleáris proliferáció megakadályozásának törekvésén át az emberjog sértésekig és a korrupciós vádak eseteiig. Nem véletlen, hogy miután Donald Trump elnökségének utolsó évében mintegy ezer esetben vetett ki szankciókat emberekre, intézményekre és államokra, a Kongresszus kétpárti megállapodással lépett fel az elnöki szankciók túlzott használatának korlátozása érdekében.

Adok-kapok Kína és a Nyugat között

A gyorsan romló és lassacskán a szájkaratén túlmutató kínai-nyugati ellenséges akciók és vádaskodások a legutóbbi időkben ugyancsak megszaporodtak. Az egyre inkább a jogos önbizalmon túli nyomulós határozottságot mutató és globális ambíciókról árulkodó pekingi politika kiváltotta a széles ételemben vett nyugati világ önvédelmi reflexeit.  A kezdeti kölcsönös sárdobálás egyfajta jóformán szabályok nélküli, csupán a felek esetleges mértéktartására hagyatkozó geopolitikai kick-boxolás veszélyes méreteket kezd ölteni.

Xi Jin-ping állam-és pártvezetősége alatt a kínai külpolitika levetette a gazdasági felemelkedés előző évei alatt tanúsított visszafogottságát. Alapvető geopolitikai (Öv és Út Kezdeményezés, Dél-Kínai tenger, Tajvan, afrikai és európai térnyerések), emberi jogi (Xinjiang és az ujgurok), jogállamisági (Hong Kong), technológiai (5G), és más kérdésekben éreztette megnövekedett erejét és befolyását, összeakasztotta a bajszát a Nyugattal. A válasz meghökkenés, zavar és rövid bizonytalanság után egyre határozottabb lett: átfogó, jól koordinált és meglepően egységes szankciós politika, az Egyesült Államok, az Európai Unió, Kanada és az Egyesült Királyság részvételével. A nagy reményekkel induló, a kelet-és közép-európai országokat és Kínát tömörítő 17+1 kezdeményezés megroppant és kezd elbizonytalanodni. A szankciókra ellenszankciók, a nagykövetek bekéretésére ellen-bekéretések, a vádakra sértődött ellenvádak és cáfolatok érkeztek. A szembenálló médiumok hangja keményedik, a politikusi nyilatkozatok nem kevésbé. Az Alaszkában megtartott amerikai-kínai miniszteri szintű találkozó eldurvult hangneme csak mélyítette ez ellenérzéseket és a lövészárkokat.

Miközben az európaiak és az angol nyelvű csendes-óceáni országok felsorakoznak a keményebb trumpi-bideni amerikai Kína-politika mellett, és az EU-Kína beruházási megállapodás nagy bajba kerül az amerikai ellenérzések hatására, a szankciókkal szintén jól elhalmozott Oroszország (Krím, ukrajnai agresszió, Navalnij-ügy) és Kína stratégiai kapcsolatai – a katonaiak is - az elszigetelődés és egymásra utaltság miatt erősödnek.

A mai Kínát nyilván nem lehet összehasonlítani sem globális befolyásban, sem gazdasági és katonai erőben a Pearl Harbor előtti Japánnal. Sarokba szorítása sem esélyes a sikerre. Ám az 1941-es események figyelmeztetésül kell, hogy szolgáljanak: a konfliktusok kimenetele megjósolhatatlan, ha nincs megoldásuk. A 45 évig tartó hidegháborúban a vezető hatalmak és a szembenálló felek egymásnak esését a politikusi belátás, a rendszeres kapcsolatok, az olvadás, a détente, az alkalmazkodás minden esetben megelőzte. Hasonló felelősségteljes viselkedés ma is elvárható lenne.